Analýza navrhovaných priorit v oblasti zemědělství z hlediska jejich souladu se specifickými prioritami CZ PRES v oblasti životního prostředí

4.6.2010 - z podkladové analýzy projektu „Zelené předsednictví“. - Respekt institut, o.p.s., 2008. Editace – Marek Havrda, Jan Kurka

Reforma společné zemědělské politiky

Jedním ze stěžejních témat českého předsednictví bude komplexní revize rozpočtu zaměřená na všechny aspekty výdajů EU, a tedy včetně výdajů určených pro Společnou zemědělskou politiku (SZP). Základním cílem plánované revize rozpočtu je postupná racionalizace vynakládání finančních prostředků EU. V oblasti SZP bude ČR klást důraz na hlavní smysl revize, kterým musí být postupné snižování podílu SZP na výdajové straně rozpočtu a dále pak přesun finančních prostředků z I. do II. pilíře, tedy ve prospěch rozvoje venkova. Tyto klíčové záměry bude nutné prosadit na pozadí debaty o formulaci nových cílů a hodnot, které zemědělství občanům EU přináší. [1]

Komentář:

1) Obecně – formulace jsou poněkud lapidární a neurčité. To odpovídá skutečnosti, že ČR nemá komplexní a „silnou“ představu o podobě reformy SZP. Podle „Pozice ČR při jednáních o reformě Společné zemědělské politiky“ kterou zpracovalo MZe a kterou vzal na vědomí vládní Výbor pro EU 14. 11. 2007 je obecná pozice ČR –na škále liberální, pragmatická nebo protekcionistická -pragmatická s liberálními rysy. Pozice ČR (podrobnosti v citovaném dokumentu a předkládací zprávě) je určována především zájmy agrárního sektoru a v menší míře místních samospráv. Environmentální aspekt podle dostupných informací nehraje nijak významnou roli. Tím se neliší od situace na evropské úrovni, kde např. memorandum Komise MEMO/08/422 z 20. června 2008 se vzácnou upřímností uvádí, že „Our overall aim is to do everything we can to strengthen the position of European farmers and food companies.“ „Snižování podílu SZP na výdajové straně rozpočtu“ jako takové nemá přímé environmentální efekty. Pojmu „racionalizace“ je třeba rozumět v kontextu pozice ČR nejspíše jako snížení výdajů na ekonomicky a politicky nejhůře zdůvodnitelné účely.

2) O vztahu SZP a ochrany biologické rozmanitosti (biodiverzity) – Čtvrté hodnocení životního prostředí v Evropě (EEA 2007) konstatuje, že zemědělství je jedním z hlavních tlaků na biodiverzitu a upřesňuje: „The general biodiversity trend on agricultural land is negative despite agricultural policies being increasingly geared towards biodiversity conservation.“

V ČR souhrn vládní Zprávy o životním prostředí České republiky v roce 2006 (CENIA, 2007) uvádí, že „zemědělství nadále představuje významný zdroj cizorodých chemických látek vstupujících do půdy a vody. Spotřeba průmyslových hnojiv, pesticidních a biocidních přípravků na ochranu rostlin mírně stoupá.“

3) Cíle, hodnoty a veřejný zájem – „Debata o formulaci nových cílů a hodnot, které zemědělství občanům EU přináší“ skutečně probíhá. Je ale signifikantní, že pod vlivem zemědělské lobby je předmět definován právě takto, tj. jako hledání nových důvodů, proč zemědělce podporovat. Přitom pro různé environmentální a sociální cíle je zemědělství jen jedním z možných způsobů, jak jich dosahovat, a to nezřídka velmi nákladným a riskantním.

Evropské environmentální nevládní organizace (NGOs) hlásají zvučnou zásadu „public money for public benefits“. Na úrovni EU i v ČR jsou ale problémy s postupy a metodami, jak zjistit a formulovat obecný prospěch (nepřesně též „veřejný zájem“) jednak demokraticky, jednak kvalifikovaně. Koncept „zeleného kontraktu“, v letech 2004-2006 propagovaný stínovým ministrem zemědělství Jiřím Papežem z ODS, nebyl propracován ani integrován do existujících strategických, rozpočtových a územněplánovacích nástrojů. Orgány státní ochrany přírody se přednostně soustředí na plány péče o zvlášť chráněná území, zčásti a nesoustavně se věnují územním systémům ekologické stability a ochrana tzv. volné krajiny je na samém okraji jejich zájmu resp. odborné činnosti. Průmět dalších veřejných zájmů (rozvoj venkova, welfare hospodářských zvířat, potravinová bezpečnost, mezinárodní rozvojová pomoc) do cílů zemědělské politiky je přinejmenším stejně složitý a dosud nedostatečný.

4) Přesun finančních prostředků z I. do II. pilíře. Nedávno ještě silný odpor české agrární lobby proti jakémukoliv přesunu finančních prostředků z I. do II. pilíře v posledních letech a měsících rychle slábne. Interpretovat takový přesun obecně jako „ve prospěch rozvoje venkova“ je ovšem velmi zjednodušující a sporné. Naprostá většina prostředků ve II. pilíři je totiž určena výhradně zemědělcům a na její využití a skutečný efekt pro venkov jako takový nemá místní samospráva natož veřejnost prakticky žádný vliv. V Programu rozvoje venkova ČR na období 2007-2013 (PRV) jsou to tzv. osy I. a II., které zahrnují přes 75 % všech rozdělovaných veřejných podpor v rámci PRV. V současné době se v rámci tzv. kontroly stavu projednává návrh Evropské komise –sdělení COM(2008) 306 final z 20. května 2008- na postupné zvýšení podílu II. pilíře SZP až na cca 24 % v r. 2013. Těmto významným jednáním, jejich předpokládanému vývoji, případnému zpoždění a možným výsledkům je v textu věnována minimální pozornost (jen v následujícím oddílu).

Budoucí podoba přímých plateb

V EU se aktivně diskutuje o budoucnosti přímých plateb a celého prvního pilíře SZP po roce 2013. ČR kvituje s povděkem možnost prodloužení aplikace systému jednotných plateb na plochu (SAPS) pro nové členské státy až do konce roku 2013 deklarovanou v rámci prezentace sdělení Komise k funkčnosti SZP (Health Check). Za předpokladu vyřešení otázky specifického přístupu k citlivým sektorům je ČR připravena podpořit po roce 2013 model obdobný SAPS jakožto jednu z možných variant dalšího směřování přímých plateb v rámci celé EU. Souběžně s otázkou budoucnosti přímých plateb je vedena diskuse o degresivitě přímých plateb, ČR je proti stanovení horní hranice plateb a staví se proti opatřením a omezením, která mají za následek znevýhodňování některých typů subjektů na základě uměle vytvořených hledisek.[2]

Komentář:

1) Přímé platby a životní prostředí – Systém SAPS má ambivalentní, sporné dopady v oblasti environmentální (tlak na zornění, proti sukcesnímu zarůstání dřevinami), ekonomické i sociální. Ve své době představoval mírný pokrok, byl projevem tzv. decouplingu, tj. odvázání subvencí od objemu produkce. Jedním ze základních směrů reformy SZP je ale „recoupling“, tedy navázání subvencí na dobře definované a měřitelné environmentální cíle zejména stran biologické rozmanitosti a čistoty a objemu vod, v menší míře i kvality půdy. Jinými slovy, systém SAPS (platba na plochu) ani systém SPS (platba na farmu, odvozená od subvencí vyplacených v určitém referenčním období), v současném rámci nezajišťují (přímo a účinně) žádoucí veřejný prospěch za veřejné peníze. Také nezajišťují, ale ani nevylučují, péči o biologickou rozmanitost v tzv. volné krajině. Systém SPS relativně lépe umožňuje ji vykonávat. Rozhodující je ale i) nastavení podmínek dobrého zemědělského a ekologického stavu a ii) vymáhání cross-compliance (křížové shody). Podmínky dobrého zemědělského a ekologického stavu jsou v současné době v ČR na úrovni evropského minima a funkci uvedenou ve svém názvu plní zcela nedostatečně. Praktické uplatnění křížové shody (připomeňme, že to je jen mechanismus na vymáhání toho, aby se dodržovaly zákonné požadavky, nikoliv nějaká dodatečná opatření pro ochranu biodiverzity) je v různých členských státech EU různé. V ČR zatím ministr zemědělství především zdůrazňuje její formální nezbytnost a minimální organizační nároky, nikoliv očekávaný užitek pro ochranu půdy, biologické rozmanitosti, vody, atd. Jistou naději poskytuje postoj Jiřího Urbana, nového náměstka řídícího úsek životního prostředí, výzkumu a vzdělávání, resp. cíle jeho působení na MZe, jak je sám deklaruje (v rozhovorech pro týdeník Zemědělec nebo pro časopis Veronica č. 4/2008).

2) Degresivita plateb má -jen nepřímé, ale přeci- kladné důsledky zejména sociální, ale v menší míře i environmentální, např. pro krajinný ráz, protierozní ochranu a kvalitu půdy (menší pravděpodobností nadměrného hutnění při používání těžkých mechanismů). Mimochodem, podle dostupných informací (již citované legislativní návrhy Komise COM(2008) 306 final) se nemá rozlišovat podle typů subjektů, ale podle velikosti podniku, určené výší ročních subvencí.

Rozvoj venkova a vymezení LFA (méně příznivé oblasti)

V rámci rozvoje venkova bude ČR usilovat o vyvážený rozvoj s cílem podpory zaměstnanosti a podnikání se zaměřením na podporu života mladých lidí na venkově, rozvoj vzdělávání, výzkumu a diverzifikaci do nezemědělských činností, obecně zkvalitnění života na venkově. Jedním ze strategických cílů rozvoje venkova bude rovněž vybudování technické infrastruktury pro využití obnovitelných zdrojů energie.

V průběhu předsednictví se ČR prioritně zaměří na otázku nového vymezení tzv. ostatních LFA. Tuto problematiku vnímá ČR velmi citlivě, především pak ve vztahu ke kritériím navrženým Komisí, které mají zajistit sjednocení využívaných ukazatelů na základě přírodního znevýhodnění. ČR je přesvědčena, že kritéria navržená Komisí bude obtížné aplikovat ve stejné podobě ve všech členských státech a členským státům by tedy měla být zaručena určitá flexibilita v rámci limitů navržených kriterií zohledňující národní specifika. Je v zájmu členských států EU aby byla navržena a schválena taková řešení, která budou obecně přijatelná a nepovedou k dramatickým změnám v rozloze LFA. [3]

Komentář:

1) Zkvalitnění života na venkově je přímo a nepochybně sociálně přínosné. Z hlediska ochrany životního prostředí jen nepřímo a ne vždy výrazně nebo jednoznačně.

2) Biopaliva a obnovitelné zdroje energie (OZE) jsou poněkud opatrnicky odsunuté stranou. Jde o flagrantní neprovázanost s politikou ochrany klimatu. Technická infrastruktura pro využití OZE je velmi marginální problém a v některých částech EU ani to ne. Produkce a využívání biomasy pro získávání tepla a elektrické energie jsou v EU velmi nerovnoměrné a už jenom proliferace přístupu, organizace a technologií z nejpokročilejších členských států k ostatním by mohla k dosažení evropských cílů v ochraně klimatu účinně přispět. Chybí i jen náznak (sebe)kritiky ve věci dosavadního přístupu k biopalivům a podpory jejich využívání. Trend liberalizace omezuje možnosti racionálního plánovitého rozvoje pěstování energetických plodin v EU.

3) Ekologické zemědělství - chybí důraz na podporu a rozšiřování ekologického zemědělství. Základní směřování tzv. zdravotní prohlídky SZP i některé diskutované charakteristiky další reformy SZP mohou být pro rozvoj ekologického zemědělství příznivé. V závěrech prvního Evropského organického kongresu (prosinec 2007) i ve stanoviscích evropské skupiny svazu IFOAM se opakovaně zdůrazňuje, že ekologické zemědělství představuje nejefektivnější nástroj k současnému dosahování produkčních, environmentálních i sociálních cílů.

4) Ostatní LFA – Flexibilita při vymezování tzv. ostatních LFA je žádoucí a jako podmínka plnění environmentálních cílů příznivá. Efekt institutu LFA jako takového je sice v některých regionech příznivý pro ekonomiku zemědělců, ale jeho environmentální přínos je velmi sporný. V rámci tzv. recouplingu lze považovat za systémové řešení spíše posílení agroenvironmentálních opatření (viz i následující komentář). Popis pozice ČR nekoresponduje systémově s projednáváním všech čtyř možných variant vymezování LFA, jak je navrhla Evropská komise: i) Ponechat současný stav s výjimkou socioekonomických kritérií, ii) Společná kritéria pro celou EU popisující přírodní handicapy, iii) Kritéria způsobilosti – jednak společná, jednak národní nebo regionální, iv) Vysoká přírodní hodnota – podpora ekologicky šetrných faremních systémů definovaných na základě společných kritérií.

5) Reforma agroenvironmentálních opatření (AEO) – text zcela pomíjí možnost radikálnějších reforem AEO. Příkladem je výrazné navýšení jejich podílu v rámci II. pilíře SZP a důsledné institucionální zapojování orgánů ochrany přírody na úrovni EU i v jednotlivých členských státech do stanovování cílů i do kontroly implementace AEO. Jen taková opatření by přitom zajistila, že přesun prostředků z I. do II. pilíře SZP (viz oddíl Reforma společné zemědělské politiky) zapůsobí skutečně ve prospěch environmentálních cílů, jak je deklarováno.

Politika kvality zemědělských produktů a potravin

ČR bude usilovat o rozvinutí debaty o revizi politiky kvality EU, která zajistí kvalitním zemědělským a potravinářským výrobkům, zejm. s registrovanými názvy zeměpisných označení (CHZO) nebo označení původu (CHOP), dlouhodobou perspektivu. Bude podporovat diskusi ohledně jejich propagace jak na vnitřním trhu EU, tak posílení jejich pozice vůči třetím zemím. S cílem posilování konkurenceschopnosti evropské produkce a s ohledem na skutečnost, že ČR se dlouhodobě věnuje ochraně kvalitních výrobků a podala po přistoupení největší počet přihlášek názvů zeměpisných označení a označení původu z nových, je v zájmu ČR tuto politiku dále rozvíjet a aktivně se podílet na jejím dalším vývoji. ČR bude zejména podporovat snahy vedoucí ke zjednodušení, napřímení a zkrácení neúměrně dlouhých lhůt posuzovacích procedur. Dalšími tématy, do jejichž obsahu ČR hodlá vnést své podněty jsou: rozsah ochrany zeměpisných označení a označení původu, status zaručených tradičních specialit (ZTS), registrační procedura, změny v definicích CHOP a CHZO, propagace, zřízení agentury, spektrum chráněných produktů, logo Společenství. Komise aktuálně pracuje na přípravách zelené knihy, která by měla zarámovat diskusi o revizi této politiky. Tato zelená kniha by se kromě CHOP, CHZO a ZTS mohla dotknout i otázek certifikace kvality potravin či značení země původu. Komise počítá s jejím představením během francouzského předsednictví. ČR k problematice uspořádá konferenci na vysoké úrovni a bude rozvíjet diskusi na úrovni Rady. [4]

Komentář:

Naznačená pozice je silně protekcionistická a tedy zřetelně jiná než pozice ČR k SZP jako takové. Existují možnosti, jak politiku kvality zemědělských produktů a potravin orientovat i na sociální (rozvoj venkova a místních ekonomik) a environmentální cíle, ale ty nejsou zdaleka plně využívány v EU ani v ČR.

Veterinární oblast

Hlavní prioritou ČR ve veterinární oblasti bude sledování a vyhodnocování rizika nárůstu rezistence mikrobiálních kmenů v důsledku používání antimikrobiálních látek ve veterinární medicíně a další postup při hodnocení zkušeností s předpisy tzv. hygienického balíčku. [5]

Komentář:

Kromě tak dílčího konkrétního cíle by bylo vhodné zmínit i důraz na pružnou aplikaci veterinárních předpisů v podmínkách maloprodukce. V některých členských státech EU to problém není (Rakousko), ale v ČR ano, už dlouhodobě. Prosazení odpovídajících požadavků na přímý prodej tzv. „ze dvora“ pro malokapacitní producenty je ostatně i jedním z cílů Antibyrokratické komise ministerstva zemědělství ČR.

Fytosanitární problematika

Součástí priorit českého předsednictví bude uzavření jednání o návrhu nařízení o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh v návaznosti na jednání v Evropském parlamentu a Radě EU během předsednictví Francie v Radě EU. Návrh nařízení stanoví pravidla pro povolování přípravků na ochranu rostlin a jejich uvádění na trh s cílem dosažení vyšší harmonizace v oblasti nakládání s přípravky na ochranu rostlin v rámci evropského společenství a vyššího stupně ochrany spotřebitelů a životního prostředí. ČR bude také pokračovat v projednávání revize politiky zdraví rostlin, pokud toto téma Francie zahájí/pokud tuto oblast Francie začne projednávat. ČR by především měla v této oblasti zájem o změnu v systému rostlinolékařských pasů, který v současné době není dostatečně pružný a neodpovídá současným potřebám, a dále o ustanovení systému úředních laboratoří v rámci EU pro fytosanitární účely. [6]

Komentář:

1) Pesticidy: K návrhu nařízení o pesticidech byla na jednání Rady 23. 6. 2008 v Lucemburku dosažena politická dohoda, která zachovala harmonizaci podle návrhu Komise, ale snížila stupeň ochrany spotřebitelů a životního prostředí. Kompromis z Lucemburku zahrnuje například možnost dočasně povolit užívání jinak zakázaných přípravků, pokud by existoval jasný důkaz, že bez nich hrozí „krize“ v pěstování určitých plodin. ČR výslovně podpořila a posléze uvítala červnovou dohodu. Při dalších jednáních by neměla ustupovat očekávaným tlakům ze strany agrochemické lobby. Lze očekávat, že se bude hodit využít zkušeností z projednávání REACH.

2) Politika zdraví rostlin – Případná revize politiky zdraví rostlin by neměla nějak významně zasáhnout do zájmů a cílů ochrany životního prostředí. Ustanovení systému úředních laboratoří v rámci EU pro fytosanitární účely lze předběžně hodnotit kladně. Případné mírné administrativní zpružnění systému rostlinolékařských pasů lze hodnotit neutrálně, zejména pokud nedostatky identifikované ve zprávě Komise o misi vykonané v ČR v říjnu 2005 za účelem vyhodnocení uplatňování systému rostlinolékařských pasů již byly odstraněny a pokud by navrhované změny neusnadnily jejich obnovení případně vznik jiných nedostatků.

Hodnocení souladu se specifickými prioritami v oblasti životního prostředí

Ad Ochrana klimatu

Ve specifických zemědělských prioritách chybí jakákoliv zmínka o přípravě adaptačních opatření na změnu klimatu, ač resort zemědělství patří mezi jejich hlavní nositele, chybí cokoliv o snižování emisí skleníkových plynů; to se týká jednak emisí CO₂ ze spalování fosilních paliv (připomeňme z tohoto hlediska perverzní daňovou úlevu na tzv. zelenou naftu v ČR), jednak metanu z živočišné výroby (jak přímo z útrob dobytka, tak nepřímo z pastvin), specifické zemědělské priority neříkají vůbec nic o významu, možnostech a rizicích pěstování a využívání biopaliv (tekutých, pro využití v dopravě, označovaných také jako „agropaliva“) a skoro nic o biomase pro energetické využití.

Ad Ochrana lidského zdraví a životního prostředí

Nemá smysl hodnotit soulad, neboť tento oddíl se netýká zemědělství, nýbrž převážně tzv. technické ochrany životního prostředí a dále mezinárodních aktivit na poli tzv. environmentální diplomacie.

Ad Udržitelná spotřeba a výroba

Chybí jakákoliv zmínka o podpoře místních ekonomik; odpor proti degresivitě přímých plateb naopak hrozí opačným efektem, podobně jako celková pozice ČR k reformám SZP (viz komentář č. 1) v oddílu Reforma společné zemědělské politiky.

Ad Ochrana biodiverzity

Zásadní neprovázanost, potenciálně dokonce rozpor: vývoj ve směru formulovaných zemědělských priorit by mohl, ale nemusel dospět k tomu, že podíl zemědělských činností na snižování biologické rozmanitosti v Evropě se znatelně sníží. Zásadní obrat k tomu, aby zemědělské hospodaření přestalo přírodu poškozovat a dokonce začalo soustavně a účinně biodiverzitu chránit a oproti současnému tristní stavu dokonce zvyšovat, ale není ani nastíněn. Zemědělství naopak může i nadále bránit dosažení politického cíle zastavit úbytek biodiverzity v EU do r. 2010. chybí vazba na návrh směrnice o ochraně půdy, na Zelenou knihu o invazních druzích i na jednání ad hoc skupiny o přístupu ke genetickým zdrojům. Některé chybějící vazby možná vyplývají ze zadání vyhnout se všem duplicitám, ale možná také z úzce resortního přístupu, takže vposledku povedou k obtížím při dosahování vytyčených cílů, přinejlepším k nízké efektivitě.

Ekologické zemědělství

Vzhledem k mnohostrannému potenciálu ekologického zemědělství lze doporučit (i k navázání chybějících vazeb, jak výše uvedeno) buď zařadit nový zvláštní oddíl věnovaný právě ekologickému zemědělství, nebo alespoň doplnit důraz na jeho rozvoj ve třetím i čtvrtém oddílu zemědělských priorit (využití zvýšených prostředků ve II. pilíři SZP a politika kvality).

 

Zpět na články - Archiv článků